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《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》問答
日期:2016年08月11日     

    一、《意見》出臺的背景是什么?重要意義是什么?
    創新是引領發展的第一動力,科技創新在全面創新中具有引領作用。黨中央、國務院高度重視科技創新。黨的十八大作出了實施創新驅動發展戰略的決策部署。黨的十八屆五中全會強調創新是引領發展的第一動力,必須擺在國家發展全局的核心位置。今年5月,黨中央、國務院召開了全國科技創新大會,吹響了建設世界科技強國的號角。
    財政作為國家治理的基礎和重要支柱,近年來,按照中央部署要求,積極發揮職能作用,大力支持以科技創新為核心的全面創新。一方面,加大財政科技投入,為科技創新提供有力保障;另一方面,始終堅持問題導向,致力于建立健全既遵循科研活動規律,又符合依法理財要求的科技資金管理機制。比如,在深化科研項目資金管理改革方面,會同科技部研究制定了《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》(財教〔2011〕434號),報請國務院印發了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發〔2014〕11號),提出了一系列管理改革措施,努力以管理改革釋放創新活力。
    盡管如此,仍有一些高校、院所和科研人員改革獲得感不夠強,反映科研項目資金存在“過細過死”、“重物輕人”等問題。這些問題,有些屬于政策措施已經明確,需要落實細化和加強宣傳解釋的問題;有些屬于在項目和資金管理上需要進一步研究改進和完善的問題;有些還涉及事業單位管理體制、收入分配制度等深層次體制機制問題。
    為貫徹落實中央關于深化改革創新、形成充滿活力的科技管理和運行機制的要求,按照《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》和國發〔2014〕11號文件有關要求,經黨中央、國務院同意,中辦、國辦聯合印發了《意見》。《意見》旨在通過進一步簡政放權、放管結合、優化服務、強化落實,改革和創新科研經費使用和管理方式,促進形成充滿活力的科技管理和運行機制,更好地激發廣大科研人員積極性和創造性。
     《意見》的出臺是落實全國科技創新大會精神的重要舉措,具有重要意義。在國家層面,《意見》通過深化改革,激發創新創造活力,為加快實施創新驅動發展戰略、建設世界科技強國提供有力保障。在科技層面,《意見》加大了簡政放權和激勵力度,為科研人員潛心研究創造了良好的制度環境,有利于多出成果、多出人才。在財政層面,《意見》堅持“放管服”結合,通過改革和創新科研經費使用和管理方式,更好地適應科研活動規律和特點,有利于進一步提升財政科技資金使用效益。

    二、這次進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策,堅持什么原則?
    《意見》聚焦高校、科研院所和科研人員關心的突出問題,遵循“四個堅持”的原則,著力激發創新創造活力。一是堅持以人為本。以調動科研人員積極性和創造性為出發點和落腳點,強化激勵機制,加大激勵力度,激發創新創造活力。二是堅持遵循規律。按照科研活動規律和財政預算管理要求,完善管理政策,優化管理流程,改進管理方式,適應科研活動實際需要。三是堅持“放管服”結合。進一步簡政放權,擴大高校、科研院所科研項目資金、差旅會議、基本建設、科研儀器設備采購等方面的管理權限,同時強調放管結合、優化服務,加強事中事后監管,寓管理于服務之中,為科研人員潛心研究營造良好環境。四是堅持政策落實落地。細化實化政策規定,加強政策落實督查,打通政策執行中的“堵點”,增強科研人員改革的成就感和獲得感。

    三、《意見》在擴大高校和科研院所管理權限方面有哪些“亮點”?
    《意見》主要有四大亮點:一是擴大科研項目資金管理權限。主要包括:項目預算調劑自主權,勞務費分配管理自主權,間接費使用管理自主權,結轉結余資金按規定使用自主權等;二是下放差旅會議管理權限,不簡單套用行政預算和財務管理方法;三是完善中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理;四是完善中央高校、科研院所基本建設項目管理。

    四、《意見》在改進科研項目資金管理、激發科研人員創新創造活力方面提出了哪些措施?
    科研項目資金分為直接費用和間接費用,直接費用一般包括設備費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、勞務費等10類左右的支出科目;間接費用主要用于項目承擔單位的成本耗費和對科研人員的績效激勵。這次《意見》提出的各項措施,從經費比重、開支范圍、科目設置等方面提出了一系列“松綁+激勵”的措施,有利于激發科研人員創新創造活力。
    一是簡化預算編制科目,下放調劑權限。合并“同類項”,將直接費用中會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為一個科目,合并后的總費用如果不超過直接費用的10%,就不用提供預算測算依據,科研人員在編制這部分預算時不用再具體說明開幾次會、出幾次差了。下放科研項目預算調劑權,在項目總預算不變的情況下,直接費用中的多數科目預算都可以由項目承擔單位自主調劑,“打醬油的錢可以買醋”。
    二是提高間接費用比重,加大績效激勵力度。間接費用占直接費用扣除設備購置費的比例上限,從20%/13%/10%提高到20%/15%/13%(上述比例分別對應500萬元以下、500-1000萬元、1000萬元以上部分)。項目承擔單位可以在核定的間接費用比例范圍內統籌安排績效支出,并與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤,以加大對科研人員激勵力度。
    三是明確勞務費開支范圍和標準。重申勞務費不設比例限制。參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等,都可以開支勞務費。項目聘用人員的勞務費開支標準,參照當地科學研究和技術服務業從業人員平均工資水平,根據其在項目研究中承擔的工作任務確定,既有效解決科研人員反映的評審中預設比例的問題,又突出科研項目資金對“人”的重視和支持。
    四是改進結轉結余資金留用處理方式。科研項目實施期間,年度剩余資金可以結轉下年繼續使用,當年的錢花不完不用收回。項目完成任務目標并通過驗收后,結余資金按規定留歸單位使用,在2年內可以統籌安排用于科研活動的直接支出;2年后未使用完的,按規定收回。
    五是自主規范管理橫向經費。以市場委托方式取得的橫向經費,由單位按照委托方要求或合同約定管理使用,有效解決一些科研人員反映的橫向經費“縱向化”管理問題。同時,為了防止設“賬外賬”,強調橫向經費要納入單位財務統一管理。

    五、我國科研項目間接費用與美國等國家相比比例偏低,是何原因?《意見》對此提出了哪些改進措施?中央財政科研項目中的哪些項目可以設立間接費用?間接費用如何核定?
    從美國國家自然科學基金項目等情況來看,美國高校科研項目間接費用比例確實比我國高,這主要在于我國和美國預算撥款制度不同。我國中央財政專門安排了中央高校、科研院所的基本運轉經費,還設立了改善教學科研條件的專項資金等,很大程度上可以彌補單位開展科研活動的成本耗費。綜上考慮,我國在核定科研項目間接費用的比例時,沒有像美國等國家那樣高。
    為進一步完善間接成本補償機制,《意見》結合我國實際,提高了間接費用核定比例。《意見》規定,中央財政科技計劃(專項、基金等)中實行公開競爭方式的研發類項目,均要設立間接費用。間接費用占直接費用扣除設備購置費的比例上限,從20%/13%/10%提高到20%/15%/13%(上述比例分別對應500萬元以下、500-1000萬元、1000萬元以上部分)。需要說明的是,對于穩定支持的科研項目,相關費用已通過部門預算渠道安排,不存在對其進行額外補償的問題,不需要列支間接費用。

    六、一些科研人員反映,相對我國而言,美國等國家科研項目中“人員費”比例較高,《意見》在這方面提出了哪些改進措施?
    中美兩國科研人員經費保障體制不盡相同。美國研究型大學對于科研人員每年發放9-10個月的工資,其余2—3個月的工資通過科研項目經費列支,但科研人員從大學領取的工資加上從科研項目經費中領取的薪酬不能超過其12個月工資總和。我國高校、院所對在編在職科研人員每年發放12個月工資,在基本支出中列支,給予穩定保障,而不是只撥付9個月的工資。
    美國科研項目資金預算中既包含研究生薪酬,又包含研究生學費減免等。對這部分支出,我國單獨安排了研究生生均撥款、獎助學金、博士后日常經費、博士后科學基金等。
    綜上,我國科研項目經費中“人員費”所占比重不宜與美國進行直接比較。這次《意見》結合我國實際,進一步加大了科研項目資金對科研人員的激勵力度。一是對于研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等,進一步明確勞務費開支范圍和標準。二是對于在職在編的科研人員,取消績效支出比例限制(原來為直接費用扣除設備購置費后的5%),項目承擔單位可以在核定的間接費用比例范圍內統籌安排,并與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤,科研項目資金的激勵引導作用進一步增強。需要說明的是,從國外有關情況和我國薪酬制度看,要從根本上解決科研人員反映的收入待遇偏低問題,關鍵在于完善收入分配制度,加快推進中央級事業單位績效工資改革。   

    七、有的科研人員反映目前我國科研項目預算編制過細,《意見》在預算編制方面簡化了哪些科目?
    科研項目編制預算是國際通行做法。科研活動具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性等特點,但主要技術路線、大體的工作量應事先心中有數,否則就成了“無的放矢”。鑒于科研活動自身規律及其不確定性,目前我國科研項目預算編制遵循適中原則,不像工程預算那樣的“事無巨細”。
    科研人員反映的預算編制過細問題,既有進一步完善預算編制方法的問題,也有執行不到位的問題。比如,如何幫助科研人員更好地編制預算;如何完善預算評審方式,防止評審環節隨意設門檻,倒逼科研人員把預算往細里“編”等。
    針對上述問題,《意見》在原有基礎上,進一步簡化預算編制。將直接費用中會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為一個科目,由科研人員根據科研活動實際需要編制預算、統籌安排使用。同時,參考“十二五”國家科技計劃上述三項費用開支情況,規定了該科目如不超過直接費用的10%,就無需提供預算測算依據,科研人員在編制這部分預算時不用再具體說明開幾次會、出幾次差等。 
    八、勞務費預算如何編制?開支范圍是什么?
    目前,在制度層面,勞務費沒有比例限制。但科研人員反映在項目實際申報過程中,勞務費仍存在“隱性”的比例限制。對此,我們已會同有關部門,加大宣傳培訓力度,并要求相關評審機構進一步規范評審工作。
    針對這一問題,《意見》進一步提出了完善勞務費管理的措施。一是重申勞務費不設比例限制。二是在制度層面進一步細化規定。明確了勞務費開支范圍,參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用人員,均可開支勞務費;明確項目聘用人員的勞務費開支標準,參照當地科學研究和技術服務業人員平均工資水平以及在項目研究中承擔的工作任務確定(比如,北京地區可達12萬元/年),項目聘用人員的社會保險補助納入勞務費科目列支。三是要求項目主管部門盡快出臺實施細則,為預算編制、評審、財務驗收等提供操作規范,讓科研人員在編制預算時“心中有數”,也防止評審、驗收環節設定勞務費比例,確保政策在執行中 “不走樣”、“不變形”。

    九、項目預算是否可以調劑?是否需要報批?按什么程序報批?
    在項目總預算不變的情況下,直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、其他支出的預算,可由項目承擔單位自行調劑;會議費/差旅費/國際合作與交流費、勞務費、專家咨詢費和設備費支出預算可以調減,不得調增。
    項目預算總額變化、項目承擔單位變更等應當按規定程序報項目主管部門(單位)審批。

    十、科研人員反映科研課題項目資金撥付存在時間滯后問題,《意見》在這方面提出了哪些措施?
    從申請項目到經費下達涉及多個環節。包括項目立項申請和評審、項目預算評審、批復項目及預算、部門申請和國庫撥付經費等,項目前期立項評審等工作進度直接影響資金撥付時間。
    針對項目立項滯后影響資金撥付時間這一問題,科技部等相關部門結合科研工作的特點,已調整了工作機制,提前一年組織項目申報和評審,年初即可確定項目預算,為預算按時撥付奠定基礎。
    自2009年起,經全國人大常委會同意,在人大正式批復預算前可以預撥一部分項目資金,并據此建立了科研項目經費年初預撥機制,規定第一季度可按“二上”預算數的1/4撥付資金。《意見》根據科研活動規律和特點,繼續實行部門預算批復前項目資金預撥制度,保證科研人員及時使用項目資金。

    十一、科研項目結轉結余如何使用?
    《意見》改進了結轉結余資金留用處理方式。科研項目實施期間,年度剩余資金可以結轉下年繼續使用。項目完成任務目標并通過驗收后,結余資金按規定留歸項目承擔單位使用,在2年內可統籌安排用于科研活動的直接支出;2年后未使用完的,按規定收回。

    十二、各單位橫向經費如何管理?
    項目承擔單位以市場委托方式取得的橫向經費,按照委托方要求或合同約定管理使用,納入單位財務統一管理。橫向經費管理,既要防止“縱向化”,避免“縱橫不分”;又要防止“賬外賬”,確保規范、安全、有效。    
    十三、為適應教學科研活動規律,《意見》在完善差旅會議管理方面提出了哪些改進措施?
    相關制度規定,中央級非參公管理事業單位參照中央和國家機關差旅費管理辦法執行,中央事業單位參照會議費管理辦法執行,同時要求相關單位結合本單位實際情況制定具體操作規定。但實際操作中,一些單位存在沒有制定具體操作規定,變“參照”為“依照”的問題”。
    針對上述情況,《意見》遵循教學科研活動規律,完善中央高校、科研院所差旅會議管理。中央高校、科研院所根據教學、科研和管理工作實際需要,按照實事求是、精簡高效、厲行節約的原則,自行制定具體管理規定。一是差旅費方面, 合理確定教學科研人員乘坐交通工具等級和住宿費標準;對于難以取得住宿費發票的,中央高校、科研院所在確保真實性的前提下,據實報銷城市間交通費,并按規定標準發放伙食補助費和市內交通費,解決無法取得發票但需要報銷城市間交通費和住宿費等問題。二是會議費方面,業務性會議(如學術會議、研討會、評審會、座談會、答辯會等)的次數、天數、人數以及會議費開支范圍、標準等,由單位自主確定。因工作需要,邀請國內外專家、學者和有關人員參加會議,對確需負擔的城市間交通費、國際旅費,可在會議費等費用中列支。

    十四、會議地點可以由單位自主確定嗎?
    按照中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等規定,會議召開場所實行政府采購定點管理。未納入定點范圍,價格低于會議綜合定額標準的單位內部會議室、禮堂、賓館、招待所、培訓中心,可優先作為本單位或本系統會議場所。   

    十五、科研項目經費是否使用公務卡結算?
    推行科研項目經費使用公務卡結算,是規范科研活動支付業務、減少現金結算、強化資金安全、增強透明度、提高資金使用效益的重要舉措。科研項目經費應按照《財政部 科技部關于中央財政科研項目使用公務卡結算的通知》(財庫〔2015〕245號)規定執行。

    十六、是否仍按現行采購方式購買機票?
    《意見》出臺后,仍要根據《財政部 外交部關于印發〈因公臨時出國經費管理辦法〉的通知》(財行〔2013〕516號)、《財政部 中國民用航空局關于加強公務機票購買管理有關事項的通知》(財庫〔2014〕33號)、《財政部 中國民用航空局關于加強公務機票購買管理有關事項的補充通知》(財庫〔2014〕180號)及政府采購相關制度規定,國內出差、因公臨時出國購買機票時,應按上述規定執行。

    十七、如何改進政府采購管理?
    《意見》完善了中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理。中央高校、科研院所可自行采購科研儀器設備,自行選擇儀器設備評審專家,同時要切實做好設備采購的監督管理。財政部要簡化政府采購項目預算調劑和變更政府采購方式審批流程。對進口儀器設備實行備案制管理,并繼續落實進口科研教學用品免稅政策。

    十八、《意見》出臺了一系列簡政放權的措施,為確保項目承擔單位“接得住,管得好”,《意見》提出了哪些加強科研項目資金監督管理的措施?
    《意見》在完善政策、釋放活力的同時,強調要依法理財、規范管理。一方面,強化項目承擔單位的法人責任,規范資金管理。項目承擔單位要認真落實國家有關政策規定,按照權責一致的要求,強化自我約束和自我規范,制定內部管理辦法,落實項目預算調劑、間接費用統籌使用、勞務費分配管理、結余資金使用等管理權限。同時要加強預算審核把關,規范財務支出行為,完善內部風險防控機制,強化資金使用績效評價;實行內部公開制度,主動公開項目預算、預算調劑、資金使用(重點是間接費用、外撥資金、結余資金使用)、研究成果等情況。另一方面,加強工作督查指導。財政部、科技部將適時組織開展對項目承擔單位科研項目資金管理自主權限落實、內部管理辦法制定、創新服務方式、內控機制建設、相關事項內部公開等情況的督查,對督查情況以適當方式進行通報,并將督查結果納入信用管理,與間接費用核定、結余資金留用等掛鉤。審計機關將依法開展對政策措施落實情況和財政資金的審計監督。項目主管部門要督促指導所屬單位完善內部管理,確保國家政策規定落到實處。

    十九、針對當前單位和科研人員反映的檢查評審過多問題,《意見》有哪些改進措施?
    當前,各部門按照自身管理職責,分別組織科研項目和資金的監督檢查,對規范科研經費使用起到了積極作用,但也出現了檢查過多過頻、檢查結果共享不夠等現象,不利于科研工作的高效有序推進。
    針對上述問題,《意見》提出了精簡檢查評審的政策措施。一是要求科技部、項目主管部門、財政部要加強對科研項目資金監督的制度規范、年度計劃、結果運用等的統籌協調,建立職責明確、分工負責的協同工作機制。二是要求科技部、項目主管部門加快清理規范委托中介機構對科研項目開展的各種檢查評審,加強對前期已經開展相關檢查結果的使用,推進檢查結果共享,減少檢查數量,改進檢查方式,避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查。

    二十、針對科研人員反映的報銷手續繁、程序多、時間長、難度大等問題,《意見》提出了哪些解決措施?
    報銷環節反映的問題,是科研經費在執行、驗收、審計等多環節問題的綜合反映,涉及單位內部管理規定、出國出差開會管理制度、財務助理制度建立情況、科研人員對政策的熟悉程度等等。規范報銷環節管理有利于加強內控、防范風險、反腐倡廉;但同時,高校、院所也應當改進管理,主動服務,寓管理于服務之中,切實減輕科研人員負擔。
    為此,《意見》提出:一是項目承擔單位要建立健全科研財務助理制度,“讓專業的人做專業的事”,把科研人員從繁瑣的事務中解放出來,著力破解一些科研人員反映的“把科研人員逼成會計”的問題。二是項目承擔單位要充分運用信息化手段,提高科研管理效率和便利化程度。三是項目承擔單位要制定符合科研實際需要的內部報銷規定,切實解決野外考察、心理測試等科研活動中無法取得發票或財政性票據,以及邀請外國專家來華參加學術交流發生費用等的報銷問題,更好地服務于科研人員。

    二十一、為什么設立科研財務助理?所需經費如何解決?
    為解決科研人員反映的科研經費報銷手續繁雜、程序較多、時間過長、“把科研人員逼成會計”等問題,《意見》要求項目承擔單位建立健全科研財務助理制度,為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務,“讓專業的人做專業的事”,把科研人員從繁瑣的事務中解放出來。聘請科研財務助理所需費用可由單位根據情況通過科研項目資金等渠道解決。對于項目層面聘用的財務助理,所需費用可通過勞務費安排解決;對于單位統一聘用的財務助理,所需費用可通過科研項目間接費用、單位日常運轉經費等渠道安排解決。

    二十二、在研項目能否執行新的規定?
    為做好政策銜接,對于國家科技計劃(專項、基金等)在研項目適用新政策的問題,區分以下兩種情況:一是文件發布時,項目執行期已結束、進入結題驗收環節的項目,按照原政策執行,不作調整。二是尚在執行期內的項目,由項目承擔單位統籌考慮本單位實際情況,并與科研人員充分協商后,在項目預算總額不變的前提下,自主選擇在研項目間接費用和績效支出安排、預算科目調劑等是否執行有關新規定。如執行新規定,需履行單位內部有關調整審批程序,并符合預算調劑的有關規定。特別是對于原未設立間接費用的在研項目,如要新增間接費用,承擔單位要在逐一征求項目負責人意見的基礎上,按照有關管理規定將項目資金分解為直接費用和間接費用。

    二十三、為做好《意見》的落實,相關部門還將出臺哪些相關的管理辦法?
    為確保政策措施落地見效,相關部門將出臺三個方面的管理辦法。
一是財政部正在會同相關部門抓緊制(修)訂中央財政科技計劃(專項、基金等)資金相關管理辦法,將于2016年年底前出臺。
    二是項目主管部門將于2016年年底前出臺實施細則,為預算編制、評審、財務驗收等提供操作規范,防止政策在執行中走樣變形。
    三是為發揮政策協同效應,財政部、中央級社科類科研項目主管部門將加快修訂國家社科基金項目資金、高等學校哲學社會科學繁榮計劃等中央級社科類科研項目資金管理辦法,做到2016年新立項項目按新規定執行。

    二十四、高校、科研院所需要制定哪些相關的管理辦法?
    中央高校、科研院所要在9月1日前,出臺差旅費、會議費內部管理辦法,其主管部門要加強工作指導和統籌。
    項目承擔單位要在2016年年底前完成以下相關制度規定的制(修)訂工作,其中重點包括:
    一是制(修)訂科研項目資金內部管理辦法,對科研項目預算調劑、科研項目間接費用管理、科研項目勞務費使用和發放、科研項目結余資金管理等做出細化規定,其中要專門就項目預算、預算調劑、資金使用(重點是間接費用、外撥資金、結余資金使用)、研究成果等的內部公開程序、方式等進行規定;二是制定完善內部報銷管理規定,解決野外考察、心理測試等科研活動中無法取得發票或財政性票據,以及邀請外國專家來華參加學術交流發生費用等的報銷問題。

    二十五、地方如何推進科研項目資金管理改革等工作?
    各地區要參照《意見》精神,結合實際,加快推進科研項目資金管理改革等各項工作,同時在改革的具體工作中,要注意協同推進科技計劃(專項、基金等)與科研項目資金管理改革,形成上下聯動、全國一盤棋的工作局面。

      
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